Elogio della burocrazia


E’ esperienza comune leggere e sentire oggi, da parte degli organi di stampa e degli uomini politici, un attacco, duro, concentrico, inesorabile contro la burocrazia, identificata come la fonte di ogni male che affligge il nostro Paese, dal malgoverno alle alluvioni.
Si tratta di un atteggiamento spesso semplicista e grossolano, che contraddistingue un tipo di comunicazione sempre più veloce e corriva (basti pensare all’abuso di certe locuzioni ormai ossificate, quali “aula bunker” o “bomba d’acqua”) e che induce ad usare un linguaggio approssimativo per individuare subito un colpevole e per arrivare immediatamente alla pancia dell’ascoltatore, evitando con cura un primo, indispensabile passaggio attraverso la testa.
Il concetto di “burocrazia”, termine composto dal francese bureau, “ufficio” e dal greco kratos, “potere”, dunque “potere esercitato dall’ufficio”, è nato in Francia alla metà del XVII secolo, ad opera di un fisiocratico, Jacques Claude Marie Vincent de Gournay, a cui si attribuisce anche la celebre formula “laissez faire, laissez passer” e che, per la precisione, parlò di “bureaumanie”, quasi si trattasse di una malattia psichica che affligge il corpo sociale.
Max Weber, nella sua Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e società), pubblicata nel 1922, definisce invece la burocrazia come il modo più efficiente e razionale in cui si possono organizzare le attività umane: le procedure sistemiche, le gerarchie ben strutturate e un’amministrazione governata da professionisti adeguatamente formati ad agire secondo regole fisse sono infatti tutti elementi necessari per mantenere l’ordine, massimizzare l’efficienza ed eliminare i favoritismi.
Weber considera dunque la burocrazia come uno sviluppo positivo delle società moderna, anche perché l’amministrazione burocratica presuppone in buona sostanza un esercizio del controllo attraverso la conoscenza.
Ciò nonostante, lo stesso Autore non si nasconde le insidie del modello burocratico, in particolare la minaccia alle libertà individuali, che rischiano di essere “ingabbiate” dall’assolutizzazione delle regole e dalla totale riduzione della vita delle persone a formulari e a procedure.
Su questa scia di sospetto e di forte critica si sono mossi altri studiosi del XIX (Stuart Mill: “ogni burocrazia tende a diventare una “pedantocrazia”) e del XX secolo (von Mises: “il termine ‘burocrazia’ viene sempre usato quasi fosse un insulto”) e oggi si può dire che tale connotato negativo sia largamente prevalente. Tant’è che, negli anni ’60 dello scorso secolo, si contrappose alla burocrazia il termine “adhocrazia”, concetto di amministrazione oltremodo flessibile e adattabile alle circostanze.
Se torniamo però alle “virtù weberiane” del modello burocratico possiamo ritrovare elementi di grande modernità e interesse, anche per la società degli anni 2000. Nel definire i tre tipi di potere, quello carismatico, quello tradizionale, quello legale, Max Weber sottolinea che, mentre i primi due sono contraddistinti da un forte connotato personalistico e non abbisognano di apparati amministrativi particolarmente complessi e stabili, poiché la legge, non scritta, si applica in buona sostanza ad nutum e in modo affatto discrezionale, il terzo, sviluppatosi soprattutto dopo la Rivoluzione Francese e tipico poi delle società capitalistiche occidentali, si basa sulla vigenza di un ordinamento astratto universale, come quello, ad esempio, che è nato con le Costituzioni, e del principio secondo il quale la legge è eguale per tutti ed è sovrana (nomos basileus, come avrebbero detto i greci).
La burocrazia nasce proprio in corrispondenza di quest’ultimo tipo di potere, che contraddistingue il cammino delle società verso la cosiddetta “democrazia di massa”, in cui le persone cessano di essere sudditi per diventare cittadini e in presenza di alcune precondizioni, quali l’accrescersi delle società, sia in senso demografico che in senso territoriale, l’esistenza di un’estesa economia monetaria, con la conseguente esigenza di un apparato amministrativo complesso e competente, l’ampliarsi e il velocizzarsi delle tecniche di comunicazione e di trasporto delle merci. Tutto ciò fa crescere forti istanze di democratizzazione, razionalizzazione ed eguaglianza in seno alla società.
L’”Idealtipo” della burocrazia weberiana è caratterizzato da una struttura gerarchica, che fissa ben precisi limiti all’azione di ciascun settore dell’amministrazione, che agisce secondo regole scritte e che prevede funzionari esperti, scelti in base a criteri oggettivi di competenza specifica e non su base discrezionale individuale. Ciò rappresenta indubbiamente una garanzia per i cittadini, cui l’autonomia (terzietà) delle procedure burocratiche offre quell’impersonalità delle relazioni che evita le interferenze di interessi collegate ai detentori del potere, politico e/o economico che sia.
Le persone chiamate a realizzare questo processo di governo amministrativo non posseggono i loro strumenti di lavoro, nel senso che il loro ufficio è mera “funzione” rispetto all’intero meccanismo amministrativo e perciò stesso fungibile da chiunque abbia determinate caratteristiche professionali. A bilanciare questa “fragilità di posizione” del funzionario pubblico, intervengono il criterio generale della sua non licenziabilità, nato come protezione contro gli arbitri dei detentori del potere, e una struttura gerarchica di subordinazione, in cui le responsabilità sono distribuite lungo tutta la catena di comando.
Non v’è dubbio che, come abbiamo accennato, negli stessi elementi di positività del sistema burocratico si annidino fattori potenzialmente negativi: la sovranità della norma scritta si può tradurre in una vera e propria “nomolatria”, autoreferente e affatto avulsa dalla realtà; l’esistenza di protocolli spesso molto complicati, nati per rispondere a realtà anch’esse sempre più complicate, può rallentare l’attuazione delle decisioni politiche e vanificare il requisito della trasparenza negli atti; la sostanziale garanzia della illicenziabilità dei funzionari pubblici può diventare una sorta di rendita di posizione, se priva di efficaci meccanismi di valutazione delle prestazioni, le quali tendono pertanto ad attestarsi su livelli minimi e, progressivamente, declinanti; la logica concorsuale, inceppata da procedure spesso capziose e lente, invece di garantire la selezione delle competenze necessarie, può essere piegata ad altri scopi (ad esempio la formazione di bacini di consenso elettorale, anche tramite imponenti iniezioni di personale amministrativo assunto “ope legis” o in regime di sanatoria).
Tuttavia, la risposta che si tende a dare a queste potenziali negatività del sistema burocratico è spesso sbrigativa, anche se espressa da concetti di grande successo mediatico, quali “sburocratizzazione”, “velocizzazione”, semplificazione”. E’ così che abbiamo assistito negli ultimi tempi al pullulare di “commissari straordinari”, la cui azione, svincolata dai tanto detestati “lacci e laccioli imposti dalla burocrazia” e attuata ignorando ogni procedura di verifica e di controllo, nonché di accertamento delle competenze, si è spesso tradotta in un ingente spreco di risorse pubbliche e in un aumento considerevole della corruzione e della malversazione (vedi i casi dell’Aquila, del MOSE, dell’Expo di Milano e, prima ancora del vertice del G 8 e di tanti altri).
L’insofferenza per le procedure, per la terzietà degli uffici amministrativi – peraltro già messa in crisi dall’introduzione dello spoil system – e per il valore erga omnes delle norme si fa ancora maggiore in un’epoca in cui registriamo una sempre più intensa personalizzazione del potere esecutivo.
Sono davanti agli occhi di tutti, da un lato l’onnipresenza della politica “di mestiere” nei settori della pubblica amministrazione, in cui la valorizzazione delle competenze è stata sostituita dalla logica dell’appartenenza a uno o a un altro degli schieramenti in campo; dall’altro, paradossalmente, la crisi dell’associazionismo politico di massa e, di converso, l’appeal esercitato dai leader, protagonisti incontrastati sui media e “padroni” degli ormai esangui apparati di partito.
Né è un caso che stiamo assistendo, a quanto pare senza che ciò desti un particolare allarme, ad un severo illanguidimento del weberiano “potere legale” proprio nei suoi fulcri: nel Parlamento, già sostanzialmente esautorato dalle forme stesse con cui si è costituito, dove meno dell’1% delle proposte presentate dai suoi membri diventa legge, mentre nell’azione dell’esecutivo l’approvazione delle leggi tramite le mozioni di fiducia ha toccato la punta dell’80% del totale; nei vertici massimi del governo e dello Stato (presidenza del consiglio e presidenza della repubblica), gestiti anch’essi con forti accenti personalistici e ai limiti delle loro potestà costituzionali.
Anche di qui nasce l’urgenza di ripristinare i principi profondamente democratici di garanzia che stanno alla base di un efficiente impianto burocratico, senza cedere alla facile demagogia e senza imboccare ingannevoli scorciatoie efficientistiche, per rivitalizzarne, adattandole ai tempi nuovi, le qualità originarie.
Si tratterà in buona sostanza, non già di eliminare, come ormai dicono quasi tutti, ma di rifondare una burocrazia moderna, intesa come sistema capace di tradurre in azioni concrete, discrete ed efficaci le decisioni di chi governa, facendo buon uso delle sue intrinseche e irrinunciabili qualità: l’imparzialità (terzietà), la trasparenza (tracciabilità), la competenza, l’impersonalità, l’affidabilità.

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